美国国会在债务违约期限的最后关头终于达成了妥协,联邦政府也在被迫关闭了16天以后得以恢复运转。这场闹剧既反映出了美国政治体制在联邦层次上的弊端,同时也显示了美国基层政府的独立和稳固。中国的情况与美国正好相反,中央政府不会出现因财政纠纷而停摆的问题,而基层政府的低效和腐败已经无可救药。由此可以得出一个结论:基层政府只有通过民主选举的竞争才能具有活力,而在全国的最高立法机构则需要一定的集权。
如果不看新闻的话,很多美国人根本就不知道联邦政府已经关闭了两个多星期,因为大家日常的工作和生活没有受到任何影响。这不免让人联想起老子所说的“无为而治”。美国人民当年举起独立大旗的动机就是免受一个遥远政府的控制和盘剥,因此立国先贤们才设计了三权分立的格局,并且严格界定了联邦政府与州政府之间权利的分割。可以这样说,一个过于“有为”的联邦政府是立国先贤们所不愿看到的,这也是绝大多数美国人民的想法。其实,美国南北战争的起因也就是联邦政府与州政府之间的矛盾;南方各州蓄奴的要求虽然在道义上是可鄙的,可是在法律上却是正当的。Robert Lee将军本人是反对蓄奴的,但是他觉得联邦政府没有干涉州政府的权利,所以才担任了南军统帅。南北战争结束以后,州政府的自制权受到了很大削弱。
联邦政府集权的另一个动力就是工业化。在建国之初,美国是一个农业国家,也就是自给自足的小农经济。因此,那时人们可以过着“鸡犬声相闻,老死不相往来”的生活。不过,在美国的乡村,教堂起到了维系社区的重要作用。可是,随着工业化浪潮的到来,跨州的商业活动变得十分活跃。当地方政府与联邦政府在权限上发生冲突时,最高法院的裁决逐渐偏向于联邦政府。在中国也有类似的现象发生,共产党在战争年代的号召力就来自于“耕者有其田”的理想;可是,当农民们分到了自己的土地,似乎又回到了“三十亩地一头牛,老婆孩子热炕头”的古老生活方式。当时,政府曾经试图推广一种30元左右的犁用来提高耕地效率,结果却几乎无人问津。后来只好进行了土地公有化而形成了人民公社,这才为拖拉机这类工业品打开了销路。中国近三十年来经济能够实现迅猛发展的一个主要优势就是土地公有制,否则任何建设项目都会遇到很多法律纠纷。
在20世纪美国联邦政府的财政权出现了急剧的扩张,其主要推动力就是国防和福利开支。在刚刚进入20世纪之初,美国联邦政府的财政支出占GDP的比例介于2%到3%之间。在1914年爆发了第一次世界大战,三年以后美国参战,虽然一年以后就取得了胜利,可是也动员了两百万士兵服役。在1919年联邦政府的支出占到了GDP的24%,几年以后就回落到了战前的水平。在1929年大萧条来临,联邦政府的支出开始逐年增高,罗斯福当选以后这个比例就开始增加到了10%左右。然而,罗斯福的很多新政都受到了最高法院的抵制,在1937年双方的冲突爆发了。罗斯福想把大法官的人数从9名增加到15名,从而可以把与自己政见一致的人塞进最高法院。此举没有获得很多人的支持,而最高法院也做了一些让步,结果双方达成了妥协。在1941年底日本偷袭了珍珠港,美国开始参战,次年联邦政府的支出就翻了一倍,达到了GDP的22%,到了战争结束的1945年,这个比例居然达到了48%。三年以后,联邦政府的支出消减到了13%,由于与前苏联和东欧集团的对峙使美国的军费维持在一个较高的水平。在1950年,朝鲜战争爆发,联邦政府的支出随后又增加到了20%左右。这场战争结束以后,政府的支出也仅仅回落了两三的百分点。1963年,肯尼迪总统遇刺身亡,出身于下层社会的约翰逊总统开始建设“伟大社会”的宏伟计划,其中两项影响深远的法案就是“社会保险”和“医疗保险”。在当时美国人口的平均年龄还很低,而且农业人口的比例依旧很高,所以这两项支出在当时并没有成为政府的沉重负担,而在1964年开始的越战开始拉高国防经费。在1973年,石油危机爆发,联邦政府的支出在1975年达到了20%。1980年里根总统当选,他推出赤字财政方案与前苏联在军事领域竞争,结果政府支出达到了GDP的22%。性格保守的老布什在1988年当选以后,本打算消减政府支出和财政赤字,可是在1991年海湾战争爆发,只好再次提高军费支出。克林顿在1992年当选,他的运气很好,正赶上信息技术拉动美国经济实现了大发展,同时在国际上还算风平浪静,结果到了他执政的最后一年(千禧年),联邦政府的支出降到了18%,在财政上也出现了盈余。小布什总统的运气则糟透了,一上任就赶上股市崩盘和恐怖分子袭击,结果政府支出和国债同时攀升。况且,小布什政府的所作所为也实在乏善可陈,在国际上推行反恐扩大化,在国内放松对金融业的约束,结果就在2008年离任之前爆发了金融危机,联邦政府的支出在次年跃升到了25%。奥巴马上任以后理想主义色彩十分浓厚,趁着民主党在参众两院占多数席位的机会强行通过了全民医保法案,从此与共和党结下了不共戴天之仇。
从20世纪初到如今,美国联邦政府的支出从GDP的2%左右增长到了23%,而地方政府的支出则从4%增加到了11%左右。也就是说,在20世纪初地方政府的支出大约是联邦政府的两倍,而如今这个比例则反过来了;而总体的演化趋势是政府的财权不断加大。然而,更为严重的问题是联邦政府支出的项目。以2014年联邦政府的财政预算为例,军费占22%,医保占26%,退休金占24%,社会福利占11%,只剩下17%用于其他项目。在“茶党“人士眼中,联邦政府就是一个劫富济贫的福利机构。正像Stan Druckenmiller在美国高校进行的巡回演讲中所说的那样,随着“婴儿潮”这一代人的退休,美国用于老年人的医保和福利将吸干政府的资金。然而,在民主国家福利就像毒品一样,人们一旦用上了就会上瘾,而且服用的剂量会越来越大。特别是老年人,由于已经丧失了劳动能力,所以对政府的依赖就变得特别迫切。当然,一定程度的社会福利是必须的,但是在度这个问题上一定不能由民意来左右。在美国民主党讨好选民的政策是高福利,而共和党的诱人口号是低税收,能够同时满足这两者要求的唯一方案就是借国债,结果就形成了如今这个债台高筑的结局。古人云:“故国虽大,好战必亡。”今人可以这样说:“故国虽富,高福利必危。”
如果中国能够从美国的历史中汲取一些前车之鉴的话,那就是要控制住中央政府的规模,同时要加强地方政府在行政和财政方面的职能。此外,权力与责任是密切相关的;如果中央政府大权独揽,那么就要承担全社会的所有责任。在过去的三十年中,由于市场经济体系还没有健全,政府只好出面来强力推动经济发展,其副作用就是各级官员的腐败。在未来的政治体制改革中,政府必须设法限制自己的权利和职责,只有这样才能实现无为而治的和谐社会。