论联邦制
王令隽 2011年9月
《零八宪章》中有一条主张是实行联邦制，因此，许多同胞以为联邦制才是民主制度。造成这一误解的原因可能是美国的联邦制政体。以美国为榜样和蓝本，自然就会误以为民主政府应该是联邦制。学术界也有些论者把联邦制和民主制度挂钩，甚至把它们等同起来，转辗传播，似乎成了当然的民主理念。
把联邦制等同于民主制度之谬误很容易得到证明：德意志联邦走向了纳粹专政；苏联的联邦制为共产主义专政提供制度保障；南斯拉夫联邦共和国不能防止铁托的专政；阿拉伯联合酋长国的联邦制不能防止各酋长在他们部落里的封建专政。至于美国的联邦制，其形成，发展和现状比较复杂，下面要专题讨论。简略地说，美国的联邦制长期为美国黑奴制度提供宪法保障，并将美国拖入一场历史上伤亡最大的内战，几乎导致美利坚合众国的解体。南北战争以后，美国开始逐步纠正联邦制的弊病，变成一个名义上虽仍称联邦但实际上是统一制的国家。美国的历史恰恰是我们认识联邦制弊病的一面镜子。
联邦制和共产主义制度不是相斥的而是兼容的。苏维埃社会主义共和国联盟就是联邦制。中国共产党第二次代表大会的纲领明确提出在中国实行联邦制。1934年的《中华苏维埃共和国临时中央苏维埃组织法》宣告“中华苏维埃共和国与境内各民族订立组织苏维埃联邦共和国的条约”。1945年中共第七次全国代表大会通过的党章的总纲号召建立“新民主主义联邦共和国”。联邦制是共产党自己早就提出过的纲领。中国政府以此“联邦制”媾罪《08宪章》的起草者，既违反言论自由，也违反共产党自己原来的纲领。
以共产党历史上曾经主张并实行过的纲领来谴责他们对《零八宪章》起草者的政治迫害是雄辩的，但以共产党曾经主张过联邦制来证明这主张的正确性则是不雄辩的。共产党曾经主张过苏维埃制度和人民公社制度，并一贯主张一党专政，能证明这些制度是正确的吗？共产党在野时提出的联邦制，是出于他们当时的“工农武装割据”的思想，其目的在谋求地方割据和本党的生存，而不是国家的统一和长治久安。所以，我们应当从国家民族的整体利益来分析考察联邦制的利弊，既不能根据共产党历史上曾经主张过联邦制来判断这一制度的是非，也不能根据《零八宪章》主张联邦制来判断这一政府制度的是非。《零八宪章》中的条款也是可以讨论的。
我一直不同意《零八宪章》中的联邦制条款，曾经想写点东西与同胞们商榷，但考虑到宪章中大部分主张符合民主精神，不久刘晓波被投入监狱，我于是把文稿束之高阁。最近，国内有些学者又开始了联邦制的讨论。从这些讨论中可以看出国人对联邦制的概念十分模糊。这些同胞把联邦制当作是民主诉求之一。他们引用孟德斯鸠和哈密尔顿的话作为联邦制的理论根据。孟德斯鸠曾在《论法的精神》中提到过当时已经存在的联邦制，但并没有把它作为民主的必然内容。孟德斯鸠也没有看到在他以后的历史中联邦制的弊病。哈密尔顿和其他先驱们在制定美国宪法的时候之所以选择联邦制，是羁于当时参与独立战争的十三洲殖民地相对独立的现实。如果剥夺各殖民地的主权，就根本不可能成立一个联合的力量与英帝国主义对抗。他们没有预见到这种联邦制度最终会导致一场几乎瓦解美国的血腥内战。因此，我们必须对联邦制的政治内涵，社会背景，历史沿革和优劣利弊，以及是否适合中国国情等问题作一些深入的探讨。政府制度关乎国家的长治久安，兹事体大，必须讨论清楚。我要反复强调的是，无论主张联邦制也好，反对联邦制也好，都是学术讨论，理应受到法律保护。以言媾罪违反基本的民主人权，也违反中华人民共和国现有宪法许诺的言论自由。
一）什么是联邦制？
联邦制（federal government）是相对于统一制（unitary government）而言的一种政府制度。其区分在于中央政府与地方政府之间的权力分配。
实行统一制的国家由中央政府掌握一切权力。各主要行政区（省，州，郡，自治区，直辖市，特别行政区等）为中央政府的从属机构，其权限由中央政府规定，并可以被中央政府随时改变，这些权力包括领土的划分甚至行政区的重新划分，合并，取消。世界上实行统一制的国家有英国，法国，意大利，西班牙，挪威，比利时，丹麦，荷兰，中国，日本及世界上绝大多数国家。
实行联邦制的国家的政府权力由中央政府和地方政府分享。这种权力分配由宪法规定，未经修宪不得随便改变。权力分配的方式大致可以分为三种。第一种是比较松散的联合，叫做联盟（union）。在这种联盟中，属于中央政府的权力必须在宪法中一一列举出来。凡是没有列举的权力都自然属于各地方政府。第二种正好相反，属于地方政府的权力必须在宪法中一一列举。凡是没有列举的权力自然属于中央政府。第三种处于两者之间，属于中央和地方政府的权力都必须在宪法中列举。可是这通常是不可能的，因为时代在发展，许多从前没有想到的事情可能会导致宪法危机，比如地方政府有没有权力实行奴隶制，有没有权力退出联邦，就造成了美国的宪法危机。一一列举所有的权力使宪法非常冗长，要预见未来的发展几乎是不可能的。第二种联邦制中地方政府的自治没有真正的保障，中央政府的权力过大，有演变成统一制的倾向。实行联邦制的国家的历史背景往往是已经独立的一些国家的联合，它们非常担心主权的丧失和过分的集权，所以往往采用第一种方式，即中央政府的权力必须一一列举，没有列举的权力属于各合众国（美国）或加盟共和国（苏联）。实行联邦制的国家有美国，德国，加拿大，瑞士，苏联，南斯拉夫，澳大利亚，阿根廷，巴西，墨西哥和阿拉伯联合酋长国等少数国家。
联邦制的地方政府不是中央政府的从属行政机构，而是拥有主权（sovereign）的“国家”，英文叫state（美国的州和阿联酋的各氏族部落），或者republic（苏联的加盟共和国），或者“省”（加拿大的province），或者“郡”（瑞士的canton，又译为州）。因为地方政府拥有主权，所以有权退出联盟。美国南北战争时南方各州便使用该宪法权力从美利坚合众国中退出，组成南方邦联（Confederate States of America）。前苏联解体的宪法原因便是其联邦制。
二）联邦制的利弊
政治理论界一般认为联邦制有以下优点：
1）比较容易将一些独立的国家联合起来组成一个更大的联邦。
2）有利于各地方政府（联合以前的国家）的自治；中央政府不得轻易干涉地方事务。
3）似乎有利于防止独裁者篡夺公权力。
如果在一个地区本来不存在一个统一的政府，而只有分散的独立的国家，要各国通过谈判联合起来组成一个联邦，则第一条的优点是十分清楚的。想立即剥夺各国的全部主权，谈何容易，只好退而求其次，谋求一个比较松散的联盟。美国独立战争时期就属于这种情况。原有的十三个殖民地互不隶属，它们都属于英国君主。既然英国君主的统治权遭到否定，主权就回到各个殖民地。要联合起来对英国作战，最现实的方法就是组成联邦。为了强调各殖民地的主权，原来叫做commonwealth 的殖民地也都称为state。State 的中文翻译应该是“国家”，但是美国的state却翻译成“州”，是为了将“国家”的头衔留给美利坚合众国联邦政府。“合众国”者，众多国家合而为一个联邦之谓也。德意志联邦的成立也是先有了独立的国家(Staaten)，再组成联邦（Staatenbund）。对于这样的国家，第一条优点是明显的。但如果一个国家已经有了统一的中央政府，第一条优点就没有什么意义。
第二条优点，有时候可能会是缺点，甚至是反人权的地方制度的法律根据。比如黑奴制度，被南方奴隶制的保护者当作是宪法赋予各州的的权力，坚持新开拓的各州也应该拥有奴役黑人的权力（黑人当时还没有公民权）；而北方为了避免战争，只好妥协，连林肯都同意将奴隶制度限于原来各州，但新开拓的西部各州不得容许奴隶制度。这种妥协最终并不能避免战争，其根本原因，便是宪法赋予各州的自治权力大到非通过武力冲突便不能伸张正义的程度。阿拉伯联合酋长国中各氏族酋长的主权，为氏族酋长们的封建权力提供永久性的宪法保障。
第三条优点仅仅是一种理论家的感觉，得不到历史与现实的证明。德国，苏联和南斯拉夫就没有能够阻止希特勒，斯大林和铁托的篡权和独裁。
联邦制的弊病，举其莹莹大者，大致有以下一些：
1）地方自治容易造成国家的分裂和战乱。美国的惨痛教训是最好的例子。苏联解体的法律根源也在联邦制。
2）宪法规定的权力分配僵硬死板，不能适应时代的发展变化。这些发展变化包括：各地区人口增长不平衡造成的代表权与宪法规定脱节；经济发展不平衡造成的税收政策的不合理，经济发展带来的对交通，邮电，能源，矿产，港口及海底资源等的国有化要求与地方自治的矛盾；新的价值观念与传统地方文化和道德标准的冲突；等等。
还以美国为例，除了上面所说的黑奴制度以外，许多较小（其实也不小）的社会问题的解决，也因为联邦制的阻碍而成为马拉松问题。毁除童工问题在1924年就已经有了提案，拖了25年才得到解决。妇女的选举权问题也很晚才得到解决。至于历史遗留的封建世袭权利和政教合一制度，则会得到联邦制宪法的永久性保护。
3）联邦制往往造成中央与地方政府管辖权的纠纷或者地方政府之间的权限纠纷。这种纠纷一般不太好解决，尤其是当纠纷情绪化了以后。澳大利亚和加拿大就有这方面的痛苦经验。美国更因此酿成内战。即使南北战争以后，联邦政府的反种族隔离政策也很难在南方推行。为学校的种族隔离政策辩护的法律根据便是：决定教育政策是属于各州的自治权。
4）国家的外交政策有时候受到地方政府的干扰。比如，有一次美国接待沙特阿拉伯国王，纽约市长拒绝表示欢迎，使美国政府非常难堪。
6）在联邦制中，公民的爱国主义在于对地方政府的效忠而不是对整个国家的效忠。这在美国历史上有最好的例子。南北战争时，林肯总统想任命罗伯特李将军为联邦军队总司令，被李将军拒绝，因为他的爱国主义不容许他背叛他的祖国弗吉尼亚，所以他回到祖国担任弗吉尼亚军队总司令，后又接受南方邦联的任命担任南方邦联总司令，与美利坚合众国的联邦军队作战。
7）各地方政府的领土与资源划分非常困难，非常敏感。一不小心便会种下暴力冲突的祸根。
三）美国的史例
美国刚立国时，东部十三州（实际是国，state）签订了“邦联条款”（Articles of Confederation），所以美国最初的政制严格地讲不是联邦制（federation）而是邦联制（confederation）。
德国的政治理论家严格地区分联邦制（bundesstaat）和邦联制（staatenbund）。邦联制是独立国家的联合（union, or association）。中央“政府”仅仅是一个权力极为有限的联络机构（agency）。邦联下的各成员是独立的国家（state）而不是地方政府（political subdivision, or local government, or body politic）。各成员国有权退出邦联。行政权力归各成员国所有。各成员国有自己的军队。中央邦联“政府”不能向各成员国课税，只能依靠各国的捐款运行。任何条约的修订必须得到每一个成员国的批准。不接受修订案的国家有权退出邦联。
美国当时的东部十三国建立的就是这样的一个不责不扣的邦联。邦联的中央联络机构是一院制的议会。在议会中各成员国不管人口多少，一律平等，每国拥有一票。议会的权力微弱得和现在的联合国差不多，所以在1789年条约期满时，各国同意成立更为紧密的联邦，而起草了现在的美利坚合众国宪法。但是各国仍然不愿放弃他们的主权，所以军队仍然由各成员国所有，各成员国有权退出联邦。这最重要的两条为八十年后的内战埋下了宪法伏笔。
1863年，美国的联邦制遭到了历史的挑战。对于黑奴问题的争论引起了南北方不可调和的分裂。像奴隶制度这样一个反人道反文明的制度，居然可以得到联邦制宪法赋予各州的自治主权的保护，而联邦政府居然没有办法通过正常的修宪和公民投票等手段解决。南方利用宪法赋予的自治权利退出美利坚合众国，另组南方邦联（The Southern Confederacy）。
按法理讲，南方是有权利退出联邦的，可是在尖锐的政治斗争中书面的宪法显得苍白无力。唯一的解决方式是流血的政治 – 战争。关于南北战争的原因，许多历史学家归因于黑奴制度。这是非常片面的看法。事实上，在内战前，各州已经就黑奴制度问题达成了妥协，那就是：已经有黑奴制度的州可以继续允许黑奴制度的存在，但是新开拓的西部各州不得拥有黑奴制度。连林肯也是持这个立场。按道理，这个问题应该是通过政治妥协解决了。可是，由于宪法赋予各州退出联邦的自治权，南方还是选择了退出，而各州拥有的军队也坚定了南方退出联邦的决心和勇气。这才是美国分裂和内战的真正原因。关于这一点，领导南北战争并解放了黑奴的林肯总统在他的第二次就职演说中说得很清楚：“一方宁可发动战争，也不愿联邦（The Union）幸存；而另一方宁可接受战争，也不愿联邦毁灭；于是战争发生了。”战争双方的军队都是各州的志愿军组成的。北方的斗志来自于对南方从廉价的奴隶劳动中得到的巨大经济竞争力的不满和对奴隶制度的痛恨；南方的斗志则来自于爱国主义和对这种廉价奴隶劳动的保护。
南北战争以后，美国吸取历史教训，取消了各州的常规军，武装力量由联邦政府直接掌握。各州退出联邦的权力也实际上取消了。在其他政策方面，比如联邦税收政策，反种族隔离政策，平权政策（Affirmative Action）, 妇女和黑人的投票权，社会保险，医疗保险，同性恋婚姻，禁毒政策，持枪政策，移民政策，等等等等，都渐渐统一到联邦政府。中央政府的权力越来越大。美国虽然还保留着合众国联邦政府的名字，实质上已经基本上是一个统一制的国家了，留给各州的自治权越来越少，而且联邦政府通过修宪和最高法庭对宪法的解释权，随时可以驳回地方法庭的判决，将重要的法权收归联邦政府，这是统一制的典型特征。
四）苏联的例子
苏联的全称是苏维埃社会主义共和国联盟。联盟就是Union，是最松散的一种邦联制。联盟下面的成员都是独立的共和国（Republic），又叫加盟共和国（Union Republic）。苏联宪法有两条最重要的邦联制条款：第17条保障各加盟共和国退出苏联的权力；第18条甲款保障各共和国与外国建立外交关系的权力。最高苏维埃由各加盟共和国的代表组成。
对于苏联的例子，我们应该注意两个特征。其一，宪法规定的联邦制并不能防止专制制度，根本原因在于联邦制并不排除一党专政。其二，这种联邦制宪法为1989年的苏联解体埋下了宪法伏笔。
这第二个特点被有些论者作为联邦制度的优越性：万一出现独裁，联邦可以解散，使各共和国得到自由。这种议论是违反逻辑的。首先，苏联解体之所以是好事，是因为原苏联的独裁。如果这个国家不是独裁的国家，而是民主国家，比如美国，分裂就不是什么好事。我们讨论政制优劣，当然是预想国家一旦民主了，如何选择一个好的政制以使国家长治久安，而不应该为了散伙方便来设计或选择政府制度。如果国家不幸为独裁者篡夺，即使有了联邦制也不可能散伙。苏联在戈巴切夫执政以前，同样是联邦制，各加盟共和国也不可能有自由。加盟共和国的自由不可能由联邦宪法保障。苏联的政制牵涉面比较广，从不同的角度分析会看到不同的利弊，但无论从哪个角度分析，都不能为联邦制提供正面的经验和论据。
五）阿拉伯联合酋长国的例子
阿拉伯联合酋长国是由七个独立的绝对酋长国组成的联邦。总统为国家元首，总理是行政首脑。立法机构为联邦国会（Federal National Council），由40名成员组成，其中20名由各酋长指定。行政机构由总统，副总统，总理，联邦最高行政院（Federal Supreme Council）和部长会议（Council of Ministers） 组成。联邦最高行政院由七个酋长组成，由其选举总统，副总统，部长和最高法院法官。行政权包括国防与安全，外交，移民，教育，卫生，货币，邮电，航空，劳工，银行，领土与领水划分等重要权力。没有列举的权力由各酋长国保留。
阿联酋的联邦制并不意味着这个国家是个民主国家。事实上阿联酋是最不民主的国家之一。这表现在：总统，副总统和总理以及各酋长都是终身且世袭的；世俗法庭和伊斯兰宗教法庭平行分享司法权；伊斯兰教为国教；其它宗教不得利用媒体传教；全国只有20% 的人有公民权；恋人非法同居，甚至共同逛街都是犯罪；同性恋者可被处死或终身监禁；外国劳工沦为奴隶（indentured servants）。女性奴隶沦为主人性放纵的牺牲。等等等等。阿联酋的联邦制躯壳成了这种反民主反人道的封建制度的可靠保障。
六）德国与瑞士的例子
德国历史上有联邦制的传统，由38个成员国于1815年组成德意志邦联（the German Bund），以求得对外的安全和邦联内部各成员国的独立和领土完整。1871年德国的联邦制进一步和贵族制度结合。这种联邦制并不能阻止德国走向纳粹的法西斯独裁。二次大战以后，德国一分为二，西德采用民主制度，东德采用共产主义制度，但两个德国的政府制度都是联邦制。由此可见联邦制仅仅是一种政府制度（governmental system）而不是政治制度（political system），和民主或专制没有必然的关联。
瑞士是世界上最富有的国家之一，它的和平与富足似乎可以为联邦制提供某些论据。但是瑞士的和平与富足是因为瑞士的中立外交和银行政策，而不是因为联邦制。瑞士的特定历史条件和地缘政治使得它成为列强争霸的局部平衡点，使得它可以在两次世界大战中保持中立，避免了战争的破坏，这是瑞士富足的一个重要原因。但是这种局部的平衡无法重复和仿效。英，法，德，意，俄等列强就不可能保持中立。因为中立的国策，瑞士和交战各方都做生意，为所有的国家和个人提供银行服务，赚所有人的钱，并因此成为全世界贪官污吏和恐怖分子洗钱存钱的天堂。仅这一点，其他国家就没法仿效。瑞士的联邦制说明不了任何问题。只要能做到长期中立，并同时与天使和魔鬼做生意管钱包，不管它采用联邦制也好，统一制也好，都会安和乐利。都会富足。中俄美英法等列强想模仿瑞士也只能是梦想。
七）中华民国时期的联邦制经验
中国历史上的联邦制，最早可以追溯到春秋战国时期的分封诸侯制度和唐朝的藩镇割据。这是中国历史上最黑暗的时期。这些时期比较遥远，古典联邦制的历史和我们关于现代联邦制的讨论，好像关系不是很直接。但就其对社会动荡和人民生活的影响来说，古典联邦制的历史经验还是不无启迪的。
中国近代的联邦制始于民国。辛亥革命以后，各省纷纷独立，由地方军阀把持各省的军政大权和税收。虽然中华民国的组织法基本上仿效欧美的三权分立（五权分立），也有名义上的中央政府（北伐前的北京政府和北伐后的南京政府），但民国时期的中国现实，具有联邦制最关键的基本特征：1）各地方势力拥有自己的军队；2）各地督军任命地方官员；3）地方政府拥有独立的财政与税收；4）地方政府有领土势力范围；5）地方势力有独立的外交，不同的割据势力纷纷寻求不同的外援（苏日德法英美）。 北伐战争胜利以后，财政部长宋子文所作的第一件事便是统一财政和关税，但其他几条基本上没有改变，只不过被打倒的旧军阀的领土被战胜的新老军阀兼并接管。为了实现国家的实质统一，最为关键的是军政统一，但是谈何容易。当时中央政府的支柱是蒋中正的嫡系第一集团军，有效控制区为东南各省。所以当时国民政府的政令不出东南。主要地方势力有：西北军的冯玉祥，任第二集团军总司令兼开封政治分会主席，据有陕西甘肃河南山东四省，拥兵8个方面军，21个军，53个师，5个独立旅；晋军的阎锡山，任第三集团军总司令兼太原政治分会主席，据山西河北两省，拥兵9个军，25 个师，8个独立旅；桂军的李宗仁，任第四集团军总司令兼武汉政治分会主席，据湖北湖南两省，拥兵16个军，62个师，（同时，桂系的白崇禧还控制着山海关至天津一线，张定璠控制着上海）；粤军的李济深，任第八路军总指挥兼广东政治分会主席，据广东广西两省，拥兵5个军，21个师；东北军的张学良，据有整个东北，拥军三十万。此外还有云南龙云的滇军2个军，10个师；川军34个师，26个旅；以及分散于各地的小军阀。另外，共产党的武装拥有井冈山根据地，鄂豫皖根据地，陕北根据地，洪湖根据地等，建立了各地的苏维埃政权。这就是共产党提出联邦制和工农武装割据的历史背景。
这么多的军队每年消耗军费超过八亿元，而政府的年财政收入只有两亿元。北伐胜利后的当务之急便是裁军。裁军就必须编遣多余的军队。于是各路诸侯在编遣计划上激烈争斗。冯玉祥的方案为：第一，二集团军各编12 个师，第三，四集团军各编8个师，其他部队编8个师，归中央直辖（意即第二，三，四集团军不归中央直辖）。阎锡山坚决反对冯玉祥的方案，提出第一，二集团军各编10个师，第二，三集团军各编8个师，其他部队编6-8个师，由中央直辖。阎锡山的方案得到蒋中正，李宗仁和李济深的支持，於1929年1月通过了编遣大纲。
纸上的妥协并不能保障和平统一。编遣大纲的墨迹未干，第一次蒋桂战争便于1929年三月爆发，其导火索便是桂系以武汉分会的名义免去中央政府任命的鲁涤平的湖南省主席之职引起。蒋桂战争自有其政治和历史根源，但从法律和政制的角度看，直接起因在于联邦制的政府结构造成了中央和地方政府之间对地方官员任命权之争。由于冯玉祥支持蒋中正，桂系的李明瑞和俞作柏倒戈，桂系几乎全军覆没，李宗仁，白崇禧和黄绍竑等逃往香港。第一次蒋桂战争结束。这次战争双方动用兵力数十万，伤亡数万。给人民造成沉重的灾难。
第一次蒋桂战争刚刚结束，本来互相勾心斗角的阎锡山，冯玉祥和李宗仁又联合起来讨蒋，以阎锡山为总司令，冯玉祥为副总司令，奉汪精卫为党魁，并企图以海陆空副总司令的头衔拉拢张学良共同发难。1930年五月，中原大战爆发。由于晋军的无能和退却，张学良入关通电拥蒋，中原大战以西北军的失败而告终。
中原大战是北伐胜利后规模最大，持续时间最长的内战，不仅造成了巨大的人员伤亡和不可估量的经济损失，而且对整个中国的国运产生了深远的影响。由于张学良入关，主力从东北转移到关内（1931年为了对付石友三而进一步抽空关外主力），使东北防务空虚，助长了日本关东军进行军事冒险，发动九一八事变。东北迅速沦陷。另一方面，长期的内战消耗了中国仅有的一点元气，使中国在北伐统一以后失去了生聚教训的宝贵时间，使尔后的抗日战争维艰维难，几乎亡国。地方政府权力过大之误国，于是可鉴。
民国时期的联邦政治和军阀混战是由历史造成的，是人们无可奈何不得不接受的历史遗产，而不是政治家的选择。那末，在经过了近一个世纪的磨难和牺牲，好不容易熬到了一个大致统一的局面以后，为什么还要再把国家拖回到联邦制的老路上去呢?
八）中华人民共和国时期的联邦制经验
中华人民共和国是一个由共产党一党专政的统一制国家，哪有什么联邦制经验？有的，只不过是局部的，短暂的联邦制，这就是1959年以前的西藏自治区制度。
解放军进藏是通过和平谈判达到的。根据达赖喇嘛与中央谈判的协定，西藏自治区可以拥有自己的军队；西藏的各级政府官员由西藏自治区政府任命；西藏政教合一的喇嘛制度和农奴制度保持不变。西藏的财政和法律制度保持不变。西藏具有联邦政府中的地方政权所有的一切特权。这种联邦制的安排注定是短命的。支持藏独的人们把达赖喇嘛的流亡归因于共产党对西藏地方自治权利和民族文化的侵犯，而看不到联邦制内中央和地方政府对重大主权的根本冲突，看不到农奴制度涉及到基本的政治理念。即使中央政府不是共产党政府，而是国民党政府，或美利坚合众国政府，或大不列颠联合王国政府，能长期容忍地方政府保持政教合一的农奴隶制度吗？在联邦制中，农奴制度，政教合一和宗教审判权，灵童转世的权力交接制度等等，是不是属于应该保障的地方主权？
九）台湾问题
有些同胞之所以主张联邦制，一个良好的愿望大概是想寻求一个海峡两岸和平统一的方案，只是想得过于简单。两岸的统一决不是“联邦制”三个字就能解决的。任何联邦制方案，都必须对以下实质内容作出宪法上的规定：
1）台湾的三十万军队如何处置？由中央政府统一编遣，统一指挥，还是由地方政府独立管辖指挥？如果台湾有独立军队，军队编制的上限是多少？
2）台湾可不可以有独立的外交？
3）台海的领海界线如何划分？
4）各邦是否有自由退出联邦而独立的宪法权利？
5）台湾在联邦里的地位是和大陆上其他三十个省市对等的省级政府，还是和整个大陆对等? 如果是前者，是不是“矮化”台湾？台湾会接受吗？其他的省市自治区是否也同样 可以有自己的军队，可以自由退出联邦？如果是后者，是不是意味着台湾和整个大陆在联邦政府里有同等的代表权？是否意味着双方对国家财政承担同样的责任? 以台湾三千万人口和大陆十三亿人口对等，符合人人平等的原则吗？
当然还有其他。但上述几条是实质。在有关统独的争论中，有些同胞拿浮财说事，说国民党撤退台湾之前在大陆征税征到了七十年代，将500吨黄金运到台湾，将故宫最贵重的文物也运到了台湾；有的则拿国名国旗国徽说事。和上述五条实质内容比起来，浮财，国名，国旗和国徽都是鸡毛蒜皮的小事。
两岸统一之难，辜振甫和汪道涵两位老先生大概比谁的体会都深。辜先生曾对汪先生说，两岸的统一，我们有生之年大概是看不到了，但我们不要把这盘棋下成死棋。辜先生的感叹，道尽了其中的艰难和危险。如果不信，可以试试起草一部联邦制宪法提案，看看大陆和台湾同胞们能否同时接受。
中国从几千年的封建制度向现代民主制度过渡，需要时间来消化一些不幸的历史遗产。一党专政和两岸的分裂便是这样的遗产。和平统一是海内外绝大多数同胞的愿望，但是从现在的情势看，和平统一还不到瓜熟蒂落，水到渠成的时候。无论是一国两制还是联邦制，都是纸上空谈。当下最明智的选择，就是维持和平现状，求同存异，搁置争议，共同发展，消除隔阂，加强两岸的经济文化交流，厚植兄弟手足情谊。台湾同胞不要轻言独立，大陆同胞不要轻言动武。假以时日，和平统一应该是可以期待的。
十）结论
综上所述，联邦制只是一种政府制度，不是一个民主概念。联邦制既可以和民主制度结合，也可以和封建和专制制度结合。区分联邦制和统一制的判断准则是中央和地方的权力分配方式；而区分民主制度与专制制度的判断准则是公民与政府的关系。一个民主政府应该是民治，民享，民有的政府。民主普世价值的核心内容是生存权，言论自由权与财产权，反映在政府制度方面的核心内容是立法，行政，司法三权分立制衡，民主选举政府机构，军队的国家化和文官政治。联邦制和这些核心内容无关。
联邦制的国家立国时，其成员国往往有非常强的独立的历史背景。因此联邦制具有较大的离心力，容易解体。对于基本上实现了统一的国家，联邦制不是合理的选择。中国的国情不适合联邦制。联邦制既不能解决少数民族问题，也不能解决两岸统一问题，相反会埋下分裂的种子。民族统一的关键在化解历史的对立，建立互信，缩小两岸的社会反差。所有这些，都呼唤着大陆的民主改革。
因此，目前的要务不是折腾什么联邦制，而是敦促政府进行政治改革，兑现1982年宪法中规定的言论出版自由以及人民代表大会的立法权。各级人民代表大会是立法机构，不是橡皮图章。人民代表应该由公民直接选举，而不是由党委指定。应该推动县一级的直接选举，以及高级官员的差额候选人选举制度。应该保障各民主党派的参政权和行政权。实现这些要求是有可能的，因为这些要求不但是大众的呼声，也得到共产党内有识之士的支持。如果这些方面能有进步，中国的贪污腐化问题将会得到根本的治理，中国的政治局面将会大大改善。如此实行些年，逐渐将民主意识和经验植入草根之中，才可望在民主进程中踩出一个实实在在的脚印。