王令隽 WANG Lingjuan 华夏文集
美国福利政策的变革
·王令隽·
恻隐之心，人皆有之。对同类的博爱，尤其是对弱者的怜悯与同情，是人之所以成其为万物之灵的心理特征。孔子说：“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以 及人之幼。”“人不独亲其亲，不独子其子；使老有所终……矜寡孤独废疾者皆有所养……是谓大同。”这是中国式博爱精神的经典陈述。肯尼迪说：“一个国家如 果不能保护大多数穷人，便不能保护少数富人。”这是美国式博爱精神的现代陈述。一个合理健全的社会，对于老弱病残，应该提供足够的社会保障。否则，不仅违 背文明社会的基本伦理准则，而且危及社会安定的根基。自文艺复兴以后，自由平等博爱逐步成为西方民主思想的中枢，而福利制度也成为文明社会的基本标志之 一。
另一方面，伦理和福利是需要经济实力来支撑的。管子说：“仓廪实而知礼义。”一个贫穷落后，满目疮痍，饿殍遍野，盗贼蜂起的国家是谈不上社会道德 和福利制度的。即使在富裕的国家，如果社会福利超出了国民经济的承受能力，则不仅有违博爱精神的本意，而且将压垮整个国民经济，最终殃及所有的富人和穷 人。局部的例子如美国汽车业的衰落，整体的例子如希腊的经济危机，便是失控的福利制度的反面教训。从１９３１年的罗斯福新政，到１９９６年的福利改革，反 映了美国从基本的博爱精神到现实的经济评估的成熟过程。质言之，一个健康的福利制度应该以不伤害可持续发展为度。而对这个度的认识和掌握，正是各党派，各 阶级和利益集团争斗的焦点。
１．福利制度的发展
西方的福利制度始于欧洲。英国早在１６０１年就制定了贫民法 （Ｅｎｇｌｉｓｈ Ｐｏｏｒ Ｌａｗ）。德国的国家福利制度始于１９世纪俾斯麦首相 时期。美国早期的福利制度多仰赖于慈善机构和私人捐款，也有些州由州政府承担一部分。各州的政府拨款多少不一。迟至１９２９年，因为经济大萧条产生罗斯福 新政，才真正有了一个由联邦政府制定的全国性福利政策，罗斯福的主要目的不是给穷人发放现金，而是想通过政府拨款于公共事业以刺激经济增长，增加就业机 会，从而减少贫困。１９３２年的“紧急救援法案（Ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ Ｒｅｌｉｅｆ Ａｃｔ）”，使每州每年可从联邦政府得到三亿美元用于福利事业。 １９３５年的“社会保险法案（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ Ｂｉｌｌ）”包括了直接救济（现金，食品票）和对失业保险的修正。社会保险基金由纳税人负 担。凡是工作的人都要从工资中直接扣除６.２％的“社会保险税”，作为以后的退休金。社会保险法一至沿用至今，成为美国文化的一部分。１９４０年通过了 “抚养孩子家庭补助法（Ａｉｄ ｔｏ Ｆａｍｉｌｉｅｓ ｗｉｔｈ Ｄｅｐｅｎｄｅｎｔ Ｃｈｉｌｄｒｅｎ，简称ＡＦＤＣ）”。
１９６０年代约翰逊主政时期，是美国福利政策的一个转折点。１９６４年，约翰逊发起“向贫穷开战”运动，通过了一个“经济机会法案 （Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｏｐｐｏｒｔｕｎｉｔｙ Ａｃｔ）”，又叫“大社会立法（Ｇｒｅａｔ Ｓｏｃｉｅｔｙ Ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ）”，将福利政策推广 到包括救济金，公共医疗保险，食品票，孕妇和年轻妈妈的特殊补贴，联邦政府和州政府的住房补助的各种项目，使慈善事业国家化。１９６０年实施食品票计划。 此外还有妇女，婴儿和儿童食品特别补助法（Ｓｐｅｃｉａｌ Ｓｕｐｐｌｅｍｅｎｔａｌ Ｆｏｏｄ Ｐｒｏｇｒａｍ ｆｏｒ Ｗｏｍｅｎ，Ｉｎｆａｎｔｓ，ａｎｄ Ｃｈｉｌｄｒｅｎ，简称ＷＩＣ）。至１９６８年，以妇女为一家之主的家庭中，有４.１％靠政府福利过日子。２００８ 年，以单身妇女为一家之主的家庭中，有２９％符合贫困条件。此外，政府还要负担退伍军人的转业安置和医疗，上学，退休金等等。这一部分通常也一并算在福利 制度里面。但严格说来，退伍军人的安置和保险应该算在国防开支里，而不应看着是福利政策的一部分。不管算在哪里，总归是政府出钱，纳税人买单。
这样一来，政府的负担就非常之重，以至于严重影响国民经济的正常运作。加上福利政策实施中的种种弊端，使劳动者（中产阶级）的不满情绪与日俱增。终于在１９８０年大选时，共和党的里根以压倒优势击败卡特，实施“里根经济学”。
２．美国福利制度的弊端
美国政治家都标榜民主和人权。谁反对社会福利政策，就很可能被媒体扣上反民主，反人权的帽子，加之靠国家福利生活的人们投票高度一致，使反对者望 而生畏。相反，主张高福利政策的人往往可以提出各种各样的新福利政策赢得选票。如此五十年一贯，使福利政策越来越多，税收越来越高，劳动者的负担越来越 重，而高福利政策不仅没有解决社会贫困，反而生出种种弊端，使贫困永久化。用共和党的话说，民主党需要一个腐败的福利制度把穷人套牢，使贫困永久化，以保 障他们的基本选盘。
美国福利政策到底有哪些弊端呢？大致有以下几个方面：
１）制造新的官僚机构，使政府膨胀臃肿。有统计揭示，有些救济金项目的９０％消耗在管理这一救济金的官僚机构上。真正落到穷人手上的不过１０％。这些靠管理救济金过日子的官僚成了最坚决反对福利政策改革的基本选民。
２）扼杀穷人的劳动积极性。美国贫困线以下的平均生活水平高于欧洲人的平均生活水平，生活比较安逸。一旦选择工作，便失去政府补助，而工资收入比 政府补助好不了多少，还得天天上班。据１９９２年Ｋｉｒｋｌａｎｄ的统计数据，有些靠政府救济不劳而获的人实际收入甚至高出低收入劳动者纳税后的实际收 入。所以许多人选择不工作而领政府补助。
３）损伤家庭纽带，妨碍儿童成长。因为单亲妈妈可以优先得到补助，而已婚母亲则可能因为丈夫有工作而得不到救济，所以许多年轻妈妈选择不结婚以领 取政府救济。如果一个姑娘有四个以上的私生子，她便有可能完全靠政府的儿童救济金度日。因为政府负担抚养孩子的责任，父亲乐得逍遥自在。我认识一位年轻 人，有好多女友，十个私生子。爸爸在风流场上天马行空，单亲孩子们的成长可就受到严重影响。三分之二的穷孩子生活在单亲家庭里。这种福利政策使美国私生子 的比率高得吓人。这当然使整代人的素质下降，形成新的社会问题。
４）政策帮助了不少穷人，也供养了一批不劳而获，好吃懒做的寄生虫，这又滋生了其它社会问题。政府发放的食品票和中国以前的粮票不同，它不仅是一 种购买许可，也具有币值，可以直接购买食品。但是政府给的食品票往往多于实际需要，所以有人便想办法将一部分食品票兑换成现金以购买别的东西，包括烟酒， 毒品，女色，枪支之类。这种兑换是非法的，往往是地下黑市交易。非法交易是靠暴利支持的。前些年我们这个小城有一对韩国夫妇，靠这种食品票兑换交易赢得暴 利约二百万美元。事情败露之后想逃回韩国，结果只跑掉一个，另一个在机场被抓回。这个例子应该能说明政府救济金有多大方，又有多大的漏洞。
３．美国穷人到底有多穷？
为了对美国的福利政策有一个比较客观的认识，应该对美国穷人的经济状况有一个客观的了解。根据美国人口统计局的数据，美国近二十年生活在贫困线以 下的穷人大约在１１％到 １５％之间，约四千万人。美国穷困家庭的年收入大约在两万美元上下，各年稍有不同。因为各国的生活水平不一样，这种平均收入的数 字不太能说明问题。应该比较衣食住行等方面的实际生活条件。
美国穷困家庭的４３％有自己的住房，平均水平是三卧室加一个半厕所（没有浴池的厕所），一个车库。 ８０％的穷人家里有空调。相比之下，１９７０ 年美国只有３６％的人有空调。三分之二以上的穷困家庭平均每人有两个房间。美国穷人的平均住房面积超过巴黎，伦敦，维也纳，雅典和欧洲其它城市的人均住房 面积。
大约四分之三的穷困家庭有自己的汽车。约三分之一有至少两辆车。９７％的穷困家庭有彩电；一大半有几台彩电；７８％有ＶＣＲ 或ＤＶＤ。６２％有 有线电视或卫星电视。９０％有微波炉；一大半有立体声系统；三分之一有洗碗机；基本上都有电冰箱。三分之一的穷人有手机或有线电话。
美国穷人的平均营养水平和中产阶级基本一样。大部分穷孩子的营养过剩。他们的平均身高和体重超过诺曼底登陆的战士们的平均指标。
这些是穷困家庭的平均状况，当然不等于所有穷人都有这样的生活水平。比如说，约有十分之一的穷人没有自己的电话。只能借助于公共电话。也有人没有 轿车，只能依靠公共交通。当然这些人大都不上班，没有上下班赶车的压力。没有自己住房的穷人只能靠租房度日（往往可以得到政府的住房补助）。
４．１９９６年的福利改革
应该说，美国穷人的平均生活水平不但比发展中国家的平均水平高出很多，就是比欧洲的平均水平也好很多。这就难怪许多人宁可选择拿政府救济，而不愿 意找工作。有了工作，收入会高一点，但每天从早到晚坐班，还要挤车，压力很大，不如少拿点钱，可以整天逍遥自在。靠国家福利生活，已经成了一些懒汉的生活 方式。最可同情的是那些不愿靠政府救济过日子，决心自食其力，刚过贫困线的蓝领阶级。他们是真正的被剥削者。对此，中产阶级已经无法忍受了。社会上要求福 利改革的呼声越来越高。可是每次共和党政治家提出改革方案，就不可避免地被攻击为劫贫济富。福利政策多年来越来越左，积重难返。
解铃还须系铃人。由罗斯福发端，约翰逊发展的民主党福利政策，看来只有由某个民主党总统来纠正。这人终于在１９９６年出现了，就是比尔·克林顿。
克林顿的当选有点出乎人们意料。他挑战的是在任总统布什。老布什领导联合国军刚刚取得海湾战争的辉煌胜利，同时又在国际舞台上折冲樽俎，大力支持 戈巴切夫和叶利钦的民主改革，促成了苏联解体和东欧的独立，可谓功莫大焉，连任应该没有问题。而克林顿当时是一个知名度并不算高的州长。可是他抓住了美国 人民的厌战心理和对国内经济问题的关心，以振兴经济，改革福利，实行全民医疗保险为竞选纲领。他的医疗保险计划超过国库的支付能力，未能实现。他改革福利 政策的主张却是大得人心，更得到了共和党议员和许多民主党议员们的支持。他的口号是“结束福利制度的现状”，“福利制度不应该是一种生活方式”。
１９９６年，克林顿对福利制度进行大刀阔斧的改革，签署了“个人责任与工作机会调整法”（Ｐｅｒｓｏｎａｌ Ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ ａｎｄ Ｗｏｒｋ Ｏｐｐｏｒｔｕｎｉｔｙ Ｒｅｃｏｎｃｉｌｉａｔｉｏｎ Ａｃｔ）。对此共和党人拍手叫好，有些极端的自由民主党人则愤怒抗议。克林顿 政府中三个民主党官员以辞职抗议。个人责任与工作机会调整法结束了长达六十年的联邦政府对穷人的现金补助。个人责任与工作机会调整法旨在促使依靠政府福利 的妇女们参加工作。只有你参加劳动，才能得到儿童补助，职业训练和交通补助。福利改革的另一个重要内容是以“困难家庭临时补助法”（Ｔｅｍｐｏｒａｒｙ Ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ ｆｏｒ Ｎｅｅｄｙ Ｆａｍｉｌｉｅｓ 简称ＴＡＮＦ ）取代“抚养孩子家庭补助法”（ＡＦＤＣ）。根据ＴＡＮＦ法，联邦政府不再 直接承担ＡＦＤＣ法规定的责任，而是根据人口比例给各州一笔拨款，由各州承担起责任，避免全国吃大锅饭。联邦政府只对困难家庭提供免税作为补助。小学中 学的免费教育也由政府负担。在ＡＦＤＣ计划中，政府补助是无限期的；而在ＴＡＮＦ计划中，一个人一生最多只能领取五年的补助。
５．前景与结语
总体说来，１９９６年的福利改革纠正了许多极不合理的弊病，但并没有解决所有的社会问题。没有全民医疗保险，人口老龄化，社会保险基金赤字，劳动 力昂贵与经济国际化造成的高失业率等等问题仍将无法短期解决。对于这些问题的认识，各利益阶层和政治派别也大不一样。比如奥巴马的经济刺激政策，偏重于救 济穷人和初次买房的低收入家庭，希望以此刺激消费，使经济复苏。共和党人则强调救助濒临垮台的企业以增加就业，从而增加穷人的收入。对美国福利政策的不同 理念，还会在长期的争论中继续发展。这种发展，基本上受到两方面的制约。一方面，一个文明社会不能漠视少数赤贫的弱势群体，不能造成太大的两极分化，因为 贫穷永远是社会动乱之源，贫穷永远是文明和道德的反面；另一方面，超出国民经济承受能力的福利制度将扼杀人民的劳动积极性，造成社会腐败，滋生一部分人剥 削另一部分人的寄生生活方式，这本身又是非正义，并将使经济无法持续发展，最终危及剥削者和被剥削者。这里的关键是度的把握。对于人口众多的发展中国家如 中国和印度，尤其要认清两个基本事实：人口众多和经济相对落后，所以不能照抄发达国家的一些做法。中国有十三亿人口，如果给１０％相对贫困的穷人每人发一 块钱，就是一亿三千万。制定政策的人们不可不慎重。认真研究比较欧美国家福利制度的演变和优劣，正视自己的国力，分清轻重缓急，才能少走弯路，制定适合于本国国情和现时经济能力的福利政策。
刊登在 2010 华夏快递 kd101006.