西方政治词汇中常常见到accountable，accountability，中文翻译成问责，负责。我开始读到这些词时，感觉它们的意思不是特别清楚。查英文词典（我很少查英汉词典因为常不太准）这些词联想到国内的负责任（兢兢业业），但又觉得西方政治讨论中它们不完全是这意思。读福山政治秩序两部书的时候又觉得好像只有民主制度才有问责。因为问责是福山现代国家三条件之一，所以搞清楚相当重要。这是这篇文章的目的。
历史上人类各文明都开始于游牧部落，逐步发展到现代国家。中文的国家这个词比较模糊。英文里国家分许多种。古代国家有王国（Kingdom），也有公国，附属国，城邦（city－state），帝国。英文里现代国家是nation－state。福山的两部书俯瞰人类政体演变历史[1,2]。各国演进的途径不同，现代国家也有各种各样。但有一点相同，现代国家比游牧部落大很多。游牧部落一般只有几十人，多者几百人。地域大了人口多了常常会使国家治理复杂很多。历史上古罗马帝国就是一个例子。因为罗马帝国太大康士坦丁大帝就把帝国分成两部分：东罗马帝国和西罗马帝国。结果不成功，容易引起内讧和动乱。另一个例子是古希腊雅典的民主。不少人可能认为现代民主是照搬过去雅典的民主。实际上雅典民主只适用于很小的国家例如城邦，不可能直接在现代国家实行。我打算以后写文章比较雅典民主与现代民主。
下面我将以美国作为例子（如果不是民主国家，政府结构可能有很大不同。即使民主国家的治理也可以有许多种。不过这里讨论的原则适用于多数民主国家）。现代民主国家一般有两个或多个政党。美国政府由两种人组成。一种是公务员（public servant）。公务员由一个官僚机构管理，与执政的党派无关。他们的工作有的与党派完全无关，例如清洁工，电工，会计，统计员等等。有的工作与党派的政策有关，不同党派常有不同的政策。无论自己的政治观点如何，公务员应该忠实执行现行政策。这里其实有许多讲究，不过已经不在本篇讨论范围里。另一种是党人（political appointee），例如各部部长和高级顾问等。绝大多数政府雇员属于公务员，只有极少数属于党人。
一个大国政府通常相当庞大，有很多政府雇员。据网上信息，美国政府现在有二百七十九万雇员。管理一个中等（500人）以上的公司就不容易。要使美国政府这样庞大的机构有效运行，是个很大的挑战。首先每个职位需要有明确的责任（responsibility），然后每个人要做好本职工作（accountable）。一个人玩忽职守就可能引起连锁效应使整个政府低效甚至瘫痪（例如一个关键计算机程序没有经过严格检测，运行中crash）。只有法治才可能使一个庞大的政府正常并有效地运行。法治下才可能清楚确定每个职位的责任，从最高行政长官（总统），高中级官员，到最底层工作人员。每个人的职责清楚了，才可能问责（accountable），才可能赏罚分明。如果职责不清楚，效率不可能高。出了问题大家推来推去，无法问责（accountable）。不仅政府员工要accountable，政府部门也要accountable，整个政府也要accountable。如果政府失责，政府需要道歉补偿损失。严重失责的政府要被迫辞职。
法治下治理比没有法治要有效的多。假设新的政策制定了或者原来的政策废除了。相关的政府部门需要检查现行条例和规则，如果有不符合新政策的条例和规则就需要改变。政府各部门不时需要进行这种调整。法治下可以比较详细准确地确定每个政府雇员的职责。新的政策意味着改动，相关政府雇员的职责也可能随之改动。在人治情况下，职责就很难准确确定。设想一个国家是个人独裁。独裁者的一道命令一下整个政府就需要随之改变。因为独裁者的命令不像制定法律那样经过深思熟虑，新的命令可能与以前的规条冲突，也可能需要澄清，使有关政府部门难以执行。中国有一句古话“朝令夕改“，就凸显这种问题。这样的政府治理很难确立每个政府雇员的责任，当然也难以问责。
世界史泰斗麦克尼尔曾经这样描写中国政府”把广泛任意的权力交给受过教育的经过特出挑选的精英”[3]。这段话指过去中国皇朝政府，也指现今中国政府。注意这里的“任意”一词是指各级官员的权力没有明确限制，职责也不清楚。在这种情况下无法问责，赏罚官员基本上是由上级确定。这种官僚制度也容易导致个人崇拜[4]。当每个官员都只向上级负责时，吹捧上级就成了做官的法宝。
注释：
（1）Francis Fukuyama, “The Origins of Political Order: From Prehuman Times to the French Revolution,”Farrar, Straus and Giroux, 2011.
（2）Francis Fukuyama, “Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy,” Farrar, Straus and Giroux, 2014.
（3）“更近一步，共产主义的党和政府的级别结构接近于复制儒教的学者和官员的级别结构。这种结构的相似甚至到它们在权力实行上的相互解释穿插。实际上，出现在 欧洲1917年来在马克思主义和纳粹主义旗帜下的专制国家社会主义表现出与传统中国官僚的实行，原理，和偏见有显著亲近性。对好的儒家，忠诚的共产党人， 和献身的纳粹党人来说，他们有下面的共同性：实行把广泛任意的权力交给受过教育的经过特出挑选的精英，用国家权力为多数人的福利和为此甚至不惜用严厉的镇压，和对以下各种邪恶的偏见，奸商，外国人，宗教迷信。” William McNeill, “The Rise of the West: A History of the Human Community”, University Of Chicago Press, 1992. 781页. 更多相关评论见：韩家亮：法西斯、共产党、和儒教 https://ciaos.org/modules/wfsection/article.p...
（4）韩家亮:从机制看中国的个人崇拜 https://chinainperspective.com/ArtShow.aspx?A...